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從法律視角看自然資源合理開發利用與保護

日期:2018/4/19 11:02:12


http://www.chla.com.cn 2018-04-19 來源:中國有色金屬報 作者: 發表評論(0)

  4月10日,中華人民共和國自然資源部正式掛牌,標志著我國在踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念和統籌山水林田湖草礦等自然資源系統治理和監管方面邁出了里程碑式的一步。

  在新的監管體制下,在自然資源合理開發利用與保護方面,存在哪些迫切需要解決的核心關鍵問題和主要矛盾,從律師的角度能夠提供怎樣的支持和服務,是每一位自然資源領域專業律師需要認真思考和解決的課題。

  開發利用與保護是一對不可調和的矛盾嗎?

  過去,在很多人的意識中,資源的開發利用,特別是礦產資源的開發利用就意味著消耗和破壞,而資源保護則意味著禁止資源的開發利用。按照這樣的邏輯,仿佛自然資源的開發利用與自然資源的保護是截然對立的行為,二者間存在不可調和的矛盾。

  《經濟學解說》(經濟科學出版社,2000)將“資源”定義為“生產過程中所使用的投入”,這一定義很好地反映了“資源”一詞的經濟學內涵,資源從本質上講就是生產要素的代名詞。通俗地講,能夠被人類開發利用,具有使用價值的物品才能被稱之為資源。大自然中的山脈、水體、森林、草原、礦物等,因其能夠被人類開發利用,給人類社會的發展提供源源不斷的生產和生活要素而被定義為自然資源。一座山、一汪水、一片林、一方草、一個礦,如果不能被人類所用,就不能稱其為自然資源,不具備我們探討和研究的價值。

  既然自然資源就是要為我所用的,對自然資源進行保護的終極目的還是在于更有效、更合理地開發利用。兩者間不但不存在矛盾,還是目標與手段的關系。筆者以為,厘清自然資源開發利用與自然資源保護的關系,是我們解決現實中存在的各種自然資源相關矛盾和問題的根本前提和基礎。

  何為自然資源的合理開發利用?

  合理是一個既主觀又抽象的概念,不同的人站在不同的立場上,對同一事物的合理性會作出截然不同的判斷。以礦產資源開發利用為例,對于礦主來講,經濟效益最高的開發利用方式,就是最合理的。對于礦權所在地的礦政管理部門來講,在核定的礦權范圍內,不越界開采,不造成資源浪費和生態環境破壞,不發生安全生產事故,就是合理的。對于過去的國土資源部而言,在礦產資源合理開發利用的考量方面,既要考慮礦產資源的經濟效益,還要考慮社會效益和生態環境效益,既要考慮當下礦產資源的開發利用價值,還要考慮子孫后代的可持續發展。但現實中,一個礦床的開發,往往會對與其相依相隨的山體、林木、草場、河流、湖泊、海洋等其他自然資源的利用造成影響。對于新成立的自然資源部來說,在考慮一個礦床的合理開發利用時,站位會更高,考量的因素會更全面、更系統,既要考慮礦產資源開發本身的合理性,還要考慮礦床賦存地上和周邊的山體、林木、草場、河流、湖泊、海洋等其他自然資源的綜合利用效能。

  筆者以為,自然資源的合理開發利用應當從空間和時間兩個維度系統分析,尋求最佳方案。首先,從空間維度上,做到一定的空間范圍內,達到所有自然資源的綜合開發利用的效益最佳,就是合理的。目前,許多地方采取“一刀切”的辦法,將自然保護區內所有的礦山都關閉,所有的采礦權和探礦權都撤銷。這種做法是否值得商榷?這樣的做法是否會給本來已經日益嚴峻的礦產資源供需形勢雪上加霜,威脅到國家礦產資源安全?我國有不少“點上開發,面上保護”邊開發礦產資源,邊進行生態修復的成功案例,這些成功的經驗是否值得學習和推廣?其次,從時間維度上,做到當代人利益和后代人利益兼顧,不涸澤而漁,就是合理的。從時間序列上做好安排,盡量做到既能滿足當代人的現實需求,又不損害后代人生存發展對自然資源的需要。

  怎樣實現對自然資源的保護?

  人類對不同自然資源的利用方式、自然資源本身的可再生能力,以及資源的稀缺程度等因素決定了對不同類別的自然資源保護的要求和方式不同。此外,至關重要的一點,在自然資源的開發利用方面,往往不能脫離主權的概念,一定是站在一個主權國家的立場上,從保障一個主權國家自然資源可持續利用的角度來考慮自然資源的保護。

  仍然以礦產資源為例,探討自然資源的保護。人類對礦產資源的利用由來已久,無論是能源礦產還是金屬礦產、非金屬礦產,都具有三個主要特點,即在地殼中分布不均勻性、相對稀缺性和相對于人類歷史而言的不可再生性。而其中僅少數礦產資源,如鐵、銅、鋁,可以被循環利用,多數礦產只能被一次性利用,利用意味著消耗和存量的減少。世界上幾乎沒有一個國家能夠在礦產資源的開發利用上實現自給自足。礦產資源的保護,對于礦產資源的可持續開發利用具有非常重要的意義。對礦產資源的保護,可以通過限制某些礦種在一定區域和時間范圍內的開發、礦產地儲備、礦產品儲備,提高資源的二次利用率等多種手段實現。

  其他自然資源的保護,遵循同樣的法則,以資源的可持續開發利用為導向,結合資源本身的特點,確定適當的保護措施。切記,保護不等同于不用。比如,有些林地和草場,只要不是在生態條件極其惡劣的地方或者是特別稀缺的樹種,不存在用完即不可再生或不可修復的情況,便可以一邊開發利用,一邊種植修復的方式實現自然資源的保護。

  此外,在一些自然保護區中,賦存著價值極高的貴金屬或有色金屬,而對于這些金屬資源的開發利用,僅需要“破壞”相當有限的區域內的樹木,且等資源開發完畢后,還可以進行修復。這種情況下,不宜以保護自然資源之名,放棄這些高價值的礦產資源的開發利用。

  自然資源專業服務領域律師可有何作為?

  伴隨著自然資源部的組建,自然資源領域的法律服務機會將大幅增加。無論從政府監管的方面,還是從相關自然資源開發企業方面,都將面臨許多新的法律問題,需要專業律師協助解決。

  從政府法律服務角度,至少存在以下幾個方面的需求:(1)立法層面,國家需要一部統領自然資源管理的根本大法-《自然資源法》,以及以此法為依據,制定出臺相關的下位法、規章、地方性法規等。具有豐富實戰經驗的專業律師,可以在國家立法層面,出謀劃策,幫助政府和立法機構做好立法研究工作;(2)法規實施方面,律師可以協助有關政府管理部門,進行相關法規的法律培訓、法律咨詢,以及在實施過程中發生的行政案件的代理訴訟;(3)自然資源確權方面,律師可以提供相關法律盡職調查,發表第三方意見;(4)自然資源開發利用與保護規劃方面,律師可以從合規性角度,給予專業的法律意見;(5)自然資源開發利用監管核查方面,律師可以協助執法部門,進行合規性審查。

  從企業法律服務角度,也存在很多新的需求,比如自然資源開發利用相關的法律咨詢、侵權訴訟代理、自然資源開發權被依法注銷、滅失涉及的賠償代理、企業并購重組、破產清算等等。


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